政治，在中国古代的意义即对国家事务的管理，“政者事也”，“治者理也”。到了近代，尽管政治的实际生态发生了很大变化， 但这一古老的观念仍没有改变，政治仍被解释为对国家事务的管理。孙中山说：“政治两字的意思， 浅而言之， 政就是众人的事， 治就是管理，管理众人的事便是政治。”

秦统一六国之后，建立了高度集权的君主政体。秦始皇自称“朕”，表示其至尊无上的地位， 号称“德高三皇，功过五帝”， 故称“皇帝”，并规定皇帝按世代排列，“传之无穷”。

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自秦至清末，中国政治体制表现为皇权至高无上、中央集权和官 僚政治，其中心则是集中权力。皇权至高无上表现为帝位终身制与皇位世袭制，皇权不受监督和制约。皇帝拥有至高无上的权力，形成了“人存政举，人亡政息”“一言兴邦，一言丧邦”的局面。面对纷繁复杂的国家事务， 皇帝可以靠权术驾驭臣下，但用这套来治理万民却不合适。权力无边的帝王发现，他仍然需要一套官僚体系来治理国家，这就是政治。

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中国古代历代王朝，要进行有效统治，必须具备一个有统一信仰的官僚阶层。皇权与官僚阶层之间存在互相利用的关系，在一定的历史时期，皇权来不及集中权力，造成官僚体系的权力膨胀，便会引发皇帝与官僚体系的权力之争。

比如西汉初年，由于连年内战，人口大大减少，有些地方人口甚至减少到原来的五分之一，整个社会极端贫困。在这种情况下，汉朝初年的统治者在国家治理上采取了比较宽松的政策， 其重点不在于集权，而在于恢复发展生产，尽快解决民生问题。待“文景之治”恢复国力后，汉武帝便开始强化权力了。

汉武帝首先强化皇权，限制相权。他提拔平民出身的公孙弘为相，公孙弘在朝中无人支持，只能对皇帝唯唯诺诺，成为汉武帝的工具。汉武帝选拔中下层官员作为自己的高级侍从和助手，替他出谋划策、发号施令，形成了以汉武帝为中心点的“中朝”。“中朝”成为实际的政务决策机关， 以丞相为首的“外朝”逐渐成为一般的政务机关，只负责具体执行“中朝”的决策。汉武帝还行使手段控制全国经济， 如国家垄断铸币权和盐铁专卖权，对富商大贾课以重税，鼓励告发偷漏税者，等等。汉武帝的系列措施，加强了皇帝的政治、经济权力。

再如明朝建立之初，集权专制的色彩并不十分强烈。明朝初年，中央设左右丞相，地方设行中书省。朝中大小事由丞相处理后奏闻皇帝，行中书省则总管一省军、政、司法。朱元璋不久便发现丞相和行中书省权力过大，于是，他首先废行中书省，在全国设十三承宣布政使司，置左右布政使各一人，主管一省民政和财政；另设提刑按察使司管司法，都指挥使司管军队。三者合称“三司”，互不统属，分别归中央有关部门管辖。这种权力分散、条块分割的机构设置，利于皇帝集所有大权于一身。

朱元璋又以“谋不轨”的罪名，杀左丞相胡惟庸，分相权于六部。六部尚书执行皇帝命令，直接对皇帝负责。随后朱元璋宣布不许再议置丞相，大臣如敢奏请者，处以重刑。明朝还实行特务统治，以宦官执掌特务机构，对臣下进行监控。太祖时设锦衣卫，成祖时设东厂，宪宗时设西厂。三者只对皇帝负责，无须经司法机关批准即可随意缉拿官民。

概而论之，皇帝与官僚的矛盾，源于皇帝担心臣下的权力过大，危及自身统治，于是便急于对官僚体系加以整肃，以维护自己的无上权力；而在至高无上的皇权面前，臣下唯有俯首被戮的份。

皇帝通过不断的洗牌、打击，确保了对权力的掌控，并通过对文武官员的任命选调，使官僚队伍处于不断的循环流动之中，避免世袭的官僚贵族阶层抱团。在历史上，皇权能保障官僚队伍流动已是相当不错了，至于提高官僚体系效率、保持官僚体系廉洁之类的目标，则不敢想象。

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皇帝自称孤家寡人，这孤独感是权力上的。皇权紧握在手，不想与官僚集团分享，可又依赖官僚集团来帮助自己治理国家。于是，为了制约官僚集团，皇帝开始寻找支持。皇室宗亲，大抵是不能用的。历史上，皇室自家内部权力的争夺厮杀屡屡上演，故而历代皇帝对宗亲防范最紧。

皇室也曾经重用外戚集团，希望外戚能协助皇权治理，保障皇权大一统。外戚不是皇室正统，是皇帝亲近之人，对皇帝构不成威胁，自然可以大用。但是，权力是腐蚀剂，外戚沾染之后，也可能会腐化，生出觊觎之心。两汉频现外戚弄权，也让后世皇帝汲取经验，不敢重用外戚。

环顾四周，皇帝发现自己能重用的只有宦官了。宦官常年陪伴在皇帝身边，是皇帝最可靠的心腹。宦官身体被阉割，没有子嗣，地位低贱，无法染指帝位，这让皇帝安心。在皇帝看来，宦官哪怕贪财也没什么，毕竟怎么也要补偿一下自己忠实的仆人。因此，在两汉之后， 外戚集团受到历代王朝的制约，可是宦官仍能此起彼伏、兴风作浪，即使可能威胁皇权、废立皇帝，仍能不断走向政治舞台的中心，陪着皇帝呼风唤雨，只因皇帝太孤独了，除了宦官无人可用。

有明一代，宦官为患最烈，对宦官的防范也最严。洪武年间立下铁牌，铁牌上书“内宦不得干预政事，预者斩”。可铁牌并无效果，皇权不用外戚，能选择的奴才只有宦官，于是大明王朝各类权宦频频涌现。成化年间最甚，只知有宦官汪直，不知有天子；天启年间九千岁魏忠贤，直接处理朝政，已有皇帝气势了。

如何使用好下属，又不能让下属骑到主子头上，这是中国两千年来的皇权一直想要处理却从未解决的棘手问题。这个问题直到清代才得到了系统的解决。清廷高明之处，在于它使内外朝都臣服于皇帝。

在外朝，清廷设置了军机处，军机大臣虽然执掌大权，却是临时机构，所有军机大臣都是兼职，故而没有名分。他们每日里在皇帝身边，随时听候皇帝的指示，根据皇帝的心意处理朝政。军机大臣有权无名，又时刻在皇帝的眼皮子底下，战战兢兢，无法弄权，不敢弄权。军机处创设之前，还曾有过多尔衮、鳌拜这样的权臣；军机处创设之后，再无权臣。

在内朝，清廷设置了内务府。内务府上三旗包衣，乃是皇帝的奴才，被皇帝重用，一方面外放至各省，主持肥缺，为皇帝执掌天下财政大权；另一方面担任要职，参与朝政。在科举出身的官僚集团中，有一批皇帝的奴才担任高官，他们对官僚加以监督，并显示奴才的特权和荣耀。随着时间的推移，整个文官集团都以做皇帝的奴才为荣。想要为皇帝之奴而不得的大臣，使出各种尽显奴性的表演，甚至连皇帝也吃不消。皇帝不得不屡屡训斥：“奴才”一词，乃是内务府奴才专属，尔等大臣，不可轻易使用。

既然外朝的官僚集团被皇权有意识地塑造成了“奴才集团”，也就无须使用宦官辅助皇权了。中国历代王朝，清廷对宦官的限制最到位，其根本原因也在于此。皇帝又任用内务府包衣担任内务府大臣，管理宫内事务，严格管理宦官，由此去除了宦官弄权的弊端。普天之下，莫非王土；朝野上下，皆是奴才。以奴才管理奴才，以奴才治理天下，如此皇权独尊，皇帝才能心安。而在清代，将整个官僚系统打造为奴才系统，在“以奴治国”的过程中，发挥最大功效的就是皇帝最贴身的“奴才”内务府了。

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《大清内务府：从帝王的家奴到鹰犬》

作者 / 袁灿兴