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【环球新要闻】汉朝时刺史曾多次变为州牧,其地方官化越来越明显
2022-11-30 09:37:40 来源: 腾讯网

州牧只短暂地存在过,在新莽时期它的品秩为两千石,而至于到了东汉末年,由于黄巾起义,才不得不又重设州牧,而开始由九卿出任,此后州牧普遍设置,割据军阀都以州牧自任。刺史不管是西汉还是东汉都是六百石,这是没有变化的。

州刺史设置的背景


(资料图片)

秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道,县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年(前221年)分天下为36郡,加上内史共是37个郡级政区。后来郡数有所增加,一方面是开胡、越之地,扩大疆域,设置新郡;另一方面是将内地一些郡一分为二,因此秦一代总郡数增至49郡(包括内史)。秦县数目没有文献记载,推测总数在1000之内,平均起来,每郡约统20来县,这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉一代的变化,郡级政区(郡与国)比秦代大幅度增加。其原因主要有三方面:一是把秦郡划小,或一分为二,或一分为三,譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分;二是分割削减王国领域,譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七,景帝把梁国一分为五,武帝又利用推恩法蚕食王国封域,增设新郡;三是汉武帝以后开广三边,扩大疆域,增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103,共统辖1587个县级政区,平均每个郡国的管理幅度为15个县,也还算适宜。

但是对中央政府而言,直接管理百来个郡,幅度确是太大了,因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部,作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖,其他郡国则分属13个刺史部,每部设刺史1人。按六条规定(六条是:一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡;二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸;三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,袄祥讹言;四条,二千石选署不平,荷阿所爱,蔽贤宠顽;五条,二千石子弟悖估荣势,请托所监;六条,两千石违公下比,阿附豪右,通行货赂,割损正令也。)检察地方长官的行为,但不管理地方行政事务。

刘询

刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩却是二千石,“夫秩卑而令之尊,官小而权之重,此大小相制,内外相维之意也”。这种以小官监察大官的制度行之颇为有效,郡太守大都能克尽厥职,奉公守法,以致汉宣帝发出“与吾共此者,非良二千石乎”的感叹。

州刺史到州牧的变迁

研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治,认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当,但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。

在地方多事之秋,由于郡境过小,以一都之权力和能力无法进行治理,譬如发生跨郡的农民起义,郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要,一直隐然存在。

西汉的13个刺史部,有11个部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名,所以通称十三州。西汉末年,州刺史曾两度改称州牧,这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名,以示尊崇,品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要,所以出现两度反复:从州牧又回到刺史,再回到州牧。

汉成帝绥和元年(前8年),大司空何武与丞相翟方进共奏:“刺史位下大夫,而临二千石,轻重不相准,失位次之序。”请罢刺史,置州牧。施行不过三年,到哀帝建平二年(前5年)御史大大朱博又奏:“部刺史奉使典州,督察郡国,吏民安宁。”复请罢州牧,置刺史。

王莽

数年后,王莽篡汉,又改刺史为州牧。东汉建武十八年(42年),又更行刺史制度。五十年中两反两复,反映了中央政府决策的举棋不定。而一到东汉初年局势安定之后,复改州牧为刺史,降秩为六百石,回到初始的状态。

由此可见,坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间,州一直是以监察区域的形式存在。

“刺”是监察,“牧”是牧民,性质截然不同,虽然郡国之上确有设置高层政区的需要,但中央政府实不情愿这一局面形成,所以才一再出现反复。最后还是集权的措施占上风,但在反反复复的过程中,刺史的地方官化却越来越显著。

其中最重要的变化有两点:一是刺史每年只须派计吏晋京汇报工作,不必亲自前往述职;二是刺史在地方上已有明确治所,不似过去行部以后即回中央。东汉中叶以后,刺史的职权更加扩大:首先是监察范围由青绶、黑绶扩大到黄绶,换句话说,二百石以上的地方官员全归其所刺;其次是在皇帝的授意下干预地方行政事务;第三是拥有领兵清除寇患的军权。

量变引起质变,百余年中刺史已经一步步地向地方官靠拢,所以到黄巾起义时,刘焉等人以九卿而出任州牧在郡国之上形成新的一层地方行政机构,州部从面成为正式的一级行政区划,就是顺理成章的事了。

直到东汉末年,规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国,已非一群小小的郡太守所能镇压,朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿出任州牧,授与兵权、财权和行政权,以与农民军对抗。

刘宏

中平五年(118年),汉灵帝接受宗室刘焉的建议,派他以太常出任益州牧,黄琬以太仆出任豫州牧,刘虞以宗正出任幽州牧。此后,州牧普遍设置,割据军阀也都以州牧自任,如袁绍的冀州牧、刘表的荆州牧、曹操的兖州牧等等。这样一来,州就自然成了郡以上的一级行政区划,两级制政区于是转化为三级制。

刺史到州牧的历史影响

黄巾起义虽然失败,但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义军的各地州牧,渐成割据独立之势,东汉王朝最终在军阀混战中覆亡,历史返进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

本来汉代郡太守的地位很高,入朝即可为九卿,而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支配地方财政,兼治地方军政,而且可以自辟幕僚,有相当大的行政自主权。

但郡一级政区却不会因此而形成割据,原因很简单:幅员太小。幅员小则人口少,财力薄,势单力孤,无有能为。反之,州的区划很大,平均领有七八郡之地,有足够称霸一方的物质基础。东汉末年,袁绍的宾客逢纪就对说:“夫举大事非据一州,无以自立。”所以州一旦成为一级行政区划,就易于造成分裂。

中央集权统治者对此早有预见,因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于,镇压大规模农民起义的时候,又迫切需要有范围较大的政区,这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻,不得不把监察区改为行政区,但此举却又招来割据的局面,亦即所谓“大建尊州之规,竟无一日之治。故焉牧益土,造帝服于岷峨;袁绍取冀,下制书于燕朔;刘表制南,郊天祀地;魏祖据兖,遂构皇业。汉之殄灭,祸原于此”。

东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠覆。

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