唐朝的中央核心制度是“三省六部”，“三省”就是中书省（起草政令）、门下省（审核政令）、尚书省（推行政令）。尚书省的地位在三省中是最高的。比如尚书省的最高长官尚书令的品级是正二品、尚书省左右仆射是从二品，而中书令和门下侍中是正三品，与六部尚书相等。

除了品级高之外，尚书省的权力也很大，六部九寺五监都直属于尚书省。尚书省的长官在唐朝初年是名副其实的首席宰相，比如房玄龄就当了二十多年的尚书省左仆射。可是到了唐高宗时期，尚书令、尚书左右仆射却演变成了只有品级没有实权的虚职。这又是怎么回事呢？

正因为尚书省的最高长官尚书令位高权重，所以尚书令成为对皇权威胁最大的宰相。从隋朝开始，尚书令就基本空置了。隋朝历史上只有杨素活着的时候当过尚书令，而且就任后不久就去世了。唐太宗登基后以“自己担任过尚书令”为理由，将实际不设尚书令的惯例制度化。

虽然尚书令几乎空置，但尚书省的权力在隋朝和唐初还是很大的。尚书省左仆射就是首席宰相。但三省制效率低的缺陷在唐朝初年开始显现。要知道中书省、门下省、尚书省位于三个不同的地方，一道政令完成整个流程需要很多时间，这不符合大一统中央集权的效率需求。

从隋朝开始，三省长官为了提高效率而常在政事堂开会，唐太宗登基后又命令特别加衔的官员（如参预朝政、同中书门下平章事、同中书门下三品等等）也要参加政事堂会议。朝廷的主要决策基本都在政事堂会议上讨论通过的，政事堂就逐渐发展成为三省之上的权力机构。

贞观末年，唐太宗命长孙无忌“权知三省”并检校中书令，长孙无忌以此主持政事堂会议。再加上政事堂位于中书省和门下省（唐中宗时定在中书省），中书令和门下侍中逐渐成为政事堂会议的固定参会者和主持者。尚书省的左右仆射反而失去了参加政事堂会议的固定资格。

到了唐高宗中期，朝廷大事和日常政务几乎都在政事堂会议上讨论处理。政事堂从会议室演变为凌驾于三省之上的宰相委员会，主持政事堂会议的中书令和门下侍中变成了首席宰相和次席宰相。而没有资格参加政事堂会议的尚书省左右仆射也就变成了没有实权的虚职。