中国古代法制史上

有一需要注意的事情

即历代王朝大都存在

具有法律编制的外朝

与没有法律编制的内朝

两个机构

外朝是以宰相为统领的百官系统，内朝是与皇帝亲近的外戚、宦官、亲信等。外朝是法律意义上的政府，但没有实权，内朝是皇帝的私人班子，没有正式的编制，但却握有实权。

内朝与外朝的产生，源于皇帝与宰相百官的居住方式不同。即：内朝人员居住皇宫之内，平时和皇帝生活工作在一起；外朝人员居住在皇宫之外，平时较少与皇帝接触。

内朝（皇宫）包括宫中和后宫两部分，宫中也称前廷，它设有一些为君主服务或佐助办理政务的机构和人员，因位居宫中，地处中朝，故常称这些机构和人员为宫中官等。而后宫则是君主和后妃们日常起居的地方（因门户有禁，故称禁中，后改为省中），它设有一些为皇帝和后妃生活服务的机构和人员，常称为省内官、省官、禁官、禁省官等。

宰相和中央各政务机构都设在皇宫外，故称为外朝官、外廷官等。他们上朝时到皇宫前廷（朝廷），下朝后则回到自己的办公地点——府衙。

按照与皇帝居住的远近划分，与皇帝接近的人分为三类。

一是后宫的后妃、女官、宦官等，他们离皇帝最近；

其次是宫中的亲信秘书人员；

三是居住离皇帝最远的是皇宫外的外朝、外廷的宰相百官。

前两类可以概括为内朝官，其中宫中官承担着宿卫、生活服务、佐理朝政、执行政务等众多的职责；后宫官主要是为君主和后妃生活服务的，主要是宦官和女官。第三类可以概括为外朝官，具有法定编制，是国家行政事务的主体，管理着国家各种事务。

但是，从法律地位来说，生活地点距离皇帝最近的后宫官，地位却低于宫中官；宫中官的地位又低于居住离皇帝最远的外朝官。

这样的法律规定，就对皇帝提出了一个要求：不要同居住与自己最近的后宫官、宫中官商定军国大事，而应该同居住离自己较远的外朝官决定军国大事。但皇帝是常人、而非圣人，由于后宫官和宫中官生活工作地点离皇帝最近，而外朝官生活工作地点与皇帝较远，皇帝久而久之必然对后者日久生情，格外信任，而对外朝百官疑神疑鬼、不放心，加之外廷官晋见皇帝的朝仪十分繁琐，向皇帝提供信息仅靠正常的朝仪觐见渠道，必然较为缓慢，于是便被认为不够得力。

于是，从西周王朝（亦有认为从汉武帝）开始，君主便将处理机要事务的责任逐渐转移到内廷，使用少府属下在内廷主管收发文件的尚书掌管机要，同时又将一些亲信外朝官封以加官之号，使他们在宫中行走，在皇帝左右处理政务，大大提高了宫中官的地位。而宫中官本身设在宫中，与君主较近，就比外廷官容易得到君主的信任，辅政机构从这里产生也就在情理之中。

同样，后宫官虽然多是宦官和女官，但离君主最近，朝夕相守，也最容易取得君主的信任 ，将权力转移过来，出现宦官当政或外戚当政。

在封建统治者内部的斗争中，一般表现为：在宫中官与外朝官的斗争中，与君主居住较近、感情因而较为亲近的宫中官多占据主动；在宫中官与后宫官的斗争中，后宫官由于离皇帝最近而容易占据上风；这三个圈子的官之间始终存在着相互排挤制约、勾结利用的关系。在外朝官把持国家朝政时，作为实力较弱的后宫官和宫中官，只是凭借其“朝夕在人君左右，出入起居之际，声音笑貌，日接于耳目”的便利条件，以莫须有的罪名来陷害外朝官，而外朝官却利用行政地位以国法绳之。当后宫官、宫中官把持朝政时，外朝官横遭凌辱的事情也会经常发生。

这三个层次和圈子的官之间不仅存在着相互排挤和制约的关系，也存在着相互利用和勾结的关系。造成三层次官之间的这种复杂关系的根本原因，就是官僚们想获取最大权力，而赋予他们权力的是君主。所以，只要能依恃君权，便可以“一人之下，万人之下”。因此，三个层次和圈子的官之间的相互关系始终是围绕君主和君权的。他们都希望能得到君主的庇护，用各种手段从君主那里分取更多的权力，并且为自己的权力提供法律的依据。

一部中国古代行政法制史，就是非法定的内朝（后宫官、宫中官）不断取代法定的外朝（以宰相为首的外朝官）的历史，即原来的内朝由于得到皇帝的信任，代替了原来的外朝，搬到了皇宫外去居住办公，变成了新的外朝。皇帝又在皇宫内设置新的内朝，久而久之，对外朝不再信任，再用内朝取代外朝，如此循环不已。根源就在于中国古代的分官设职，是按照人们与皇宫的远近进行的，近的人容易愈来愈被皇帝信任，远的人则容易愈来愈被猜忌。虽然皇帝可以不断地以内朝的后宫官、宫中官取代原来外朝的宰相，但由于皇帝经常足不出皇宫，大都不愿意辛辛苦苦地到宫外的宰相府衙办公，而宰相为首的执行系统官僚也不可能都住到宫中，这种空间上的距离，使得一定要在皇宫外建立宰相为首的官僚系统，来执行他的决定。但又是这种空间上的距离，使得皇帝久而久之猜忌外朝宰相。因此，这种远离天下为公、缺乏人民当家作主的封建制度不可能长治久安，跳不出黄炎培总结的“历史周期率”。

文章来源：《法治日报》2022年3月30日蒋安杰主编《法学院》版