刘文鹏，中国人民大学清史研究所教授、博士生导师、副所长

在中国历史上，清朝是一个在官员贪腐和反贪惩贪两个方面都非常突出的王朝。一方面，我们经常听到像“和珅跌倒，嘉庆吃饱”这样反映清朝官员贪腐严重谚语；另一方面，也可以看到，清朝皇帝们在惩治贪腐时也常常痛下杀手。上至内阁大学士、军机大臣，下至各省督抚、将军、州县官员，一旦涉及贪腐，往往是人死家没，下场凄惨。1858年，在当年的乡试中任顺天府主考官的文渊阁大学士、一品大员柏葰，因涉科场作弊，被处“斩立决”。一个一品大员因科场弊案被处死，这在科举制度产生以后是唯一一次。柏葰案处理之严，可见一斑。

清朝监察制度弱化

在监察制度方面，一般认为“清承明制”，清朝仿效明朝设置都察院，下设对应各省的监察御史。但从实际运行来看，清朝的监察御史制度与明朝相比，大相径庭。

首先，清朝的监察御史不能巡察地方。明代的监察御史制度的核心所在，是可以巡按所对应的省区，纠弹官员，处置不法，故御史级别虽只有五六品，但权力甚重。但清朝的监察御史具体职责则如《清会典》所载：“掌稽察在京各衙门之政事，分核各省之刑名，秋审朝审，各题以俟勾决。皆任以言事……若掣签、磨册、勘工，则道各分其职。”这种规定意味着未奉谕旨，清朝的监察御史不能离开京城巡视地方，除了纠弹朝仪，他们便只能在衙门中稽查中央各部院、地方各省的行政文书、司法案宗，进行程序审核。清朝严禁御史巡按地方，目的是为了防范监察官员与地方官相互勾结、沆瀣一气。但如果监察官员每天只能坐在京城衙门中“纸上谈兵”，如何能够了解地方实情，又如何能够弹劾不法？

其次，清朝监察官员“风闻奏事”的权力也几乎被剥夺殆尽。所谓“风闻奏事”，也就是“风闻言事”，是宋明两代监察御史、给事中的一项重要权力，即宋代王安石所谓“许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪。谏官、御史则虽失实，亦不加罪，此是许风闻言事。”故，宋明两代的监察御史在政治舞台上非常活跃。特别是宋明两代后期，官员们之间派系林立，党争激烈，而台谏官员们“摭拾风影，挟私妄讦”，常常是冲在政治斗争前列中的急先锋，加剧了朝政混乱。甚至到了晚明弘光时期，明朝残余势力退守南京，大敌当前，岌岌可危之际，马士英、阮大铖等仍不忘打击异己。清朝建立后，唯恐重蹈明朝覆辙，故自顺治时一再重申严防党羽陋习，严禁御史、给事中“徇私党比，摭拾塞责”，明令禁止“风闻奏事”。这一制度虽不断受到汉人士大夫官员的质疑，但康雍乾诸帝一直毫不动摇。偶有言官奏事无凭者，会受到严厉处分。雍正四年御史谢济世弹劾河南巡抚田文镜“营私负国，贪虐不法”，此时直隶总督李绂对田文镜亦有类似的参劾。雍正帝不但没有查办田文镜，反过来认为谢济世、李绂结党营私。结果李绂下狱，谢济世发配阿尔泰军前效力。

第三，清朝都察院监察空间范围仅限于18行省，东北地区和蒙古、青海、新疆、西藏等藩部地区不受其监察。清朝历经康雍乾三朝终于将蒙古、青海、新疆、西藏等地区全部纳入版图，对这些地区采取理藩院管理与将军大臣驻防相结合的体制，与内地行省制度不同。在监察方面，这些藩部地区和东北地区并未设对应的监察官员，属于监察机制空白区。这更使从东北地区到西北、西南地区的驻防大臣贪腐暴虐，肆无忌惮，被后世魏源形容为“威福自专”。而这往往会激化社会矛盾、民族矛盾，甚至引发边疆地区的叛乱与危机。乾隆三十年的乌什民变便与当时乌什办事大臣素诚腐败无度有直接关系。

清乾隆内府抄本《都察院则例》

部分反贪不依赖监察机构都察院

梳理清朝反腐惩贪案件，会发现在大多数案件中，监察机关即都察院及其所属的监察御史、给事中等官员的作用非常有限。

从乾隆十一年延续到三十二年的两淮盐引案，涉案金额一千万两以上，导致前任盐运使、贵妃之弟高恒等人被处死，而参劾此事的是继任盐运使尤拔世，查办此案的则是江苏巡抚彰宝。

乾隆三十年，和阗办事大臣和诚重利盘剥百姓，经叶尔羌参赞大臣额尔景额奏劾，后经审理得实，和诚被正法示众。

乾隆四十六年的甘肃通省冒赈案，涉案金额也不下一千万两，而发现此案端倪的竟是乾隆帝自己。原因是甘肃官员一直以旱灾严重奏请实行捐纳，但乾隆四十六年在清朝用兵甘肃的时候，前线将领反复奏报阴雨不断，行军艰难。皇帝立即明白自己被之前口口声声赈济旱灾官员们骗了，由此下令彻查，揭开了一个最终处死60余人、流放100多人，甚至使甘肃一省行政瘫痪的惊天大案。

乾隆四十九年，乾隆帝第六次南巡时获悉江西巡抚郝硕操守不谨，他谕令郝硕来京候旨，并令两江总督萨载于赴江西借查阅营伍之便访查郝硕不廉行为。后得郝硕勒索下属之实，郝硕被赐令自尽，而萨载也因未能奏劾被革职留任，江西布政使、按察使均被革职，并流放军前效力。

乾隆五十一年，乾隆帝耳闻两广总督富勒浑纵容家人贪婪索贿，于是向来京陛见的广东巡抚孙士毅询问，孙士毅支吾掩藏。后皇帝又召工部尚书舒常、粤海关监督穆腾额等人核实相关情况，并将所获得信息转给孙士毅。孙士毅无奈，只得密奏。最终查证得实富勒浑纵容家人婪索银两、财物价值数万两之巨。涉案的这几名家人、长随被处绞刑，富勒浑因玩忽职守罪发配新疆伊犁充军，后穷困潦倒而死。从这几起大案来看，清朝反贪几乎不依赖监察机构都察院。

让官员通过奏折制度互相监督

清朝在弱化了监察机构的权力后，又靠什么来实现对官员的监察呢？对这个问题，清朝皇帝们更倾向于让官员们通过奏折制度互相监督。

奏折创始于康熙时期，最初也称“密折”，即皇帝授权一些地方官员密折言事，以期获得准确的政治信息。康熙帝认为科道言官易介入党争，党争则会使皇帝信息壅蔽，故要广开言路与其依靠科道言官，不如使用密折。雍正时期密折范围急剧扩大，省级官员都获得了折奏权。雍正帝也表示，奏折相比而言，“较言臣风闻言事胜什倍矣”。如此，在一省之中，总督、巡抚、布政使、按察使、将军、提督、总兵等等这些封疆大吏都有折奏权，任何一个官员的一举一动都可以受到周围众多官员的监督。一旦一个地方发生什么事，皇帝可以得到多个省级官员的同时奏报，保证信息的准确性，实现了对地方大员的有效监督。

然而，在另外一些案件中我们会看到，即使一些大臣面对皇帝的直接询问，如孙士毅等人，仍为同僚包庇，又如何会用奏折弹劾他们呢？当面对甘肃通省冒赈这样的大案时连乾隆都惊呼为世间奇事，为什么呢？因为在甘肃布政使王亶望操盘冒赈事件六七年时间中，上至陕甘总督勒尔锦，下至甘肃按察使，以及邻省的陕西巡抚、布政使、按察使等等，没有一个人向皇帝奏报。此案发后，乾隆不但处死涉案的60余名官员，总督勒尔锦因隐匿不报被赐令自尽。陕西巡抚毕沅也因失察被从一品大员降为三品，并罚银5万两。

由此可以看出，清朝皇帝自认为设计周全的奏折制度，虽扩大了政治信息来源，在维护稳定方面发挥重要作用，但是到雍正以后，奏折制度逐渐常规化，不再是密折。乾隆帝就经常把一些官员的奏折交给军机大臣，甚至转发给其他官员阅看讨论，这与当初康雍二帝设置密折的初衷相去甚远，对奏折制度来说是一个质的转变。在失去密折这层保护膜后，手握折奏大权的地方督抚大员谁还愿意去举报、弹劾其他官员的贪渎之事呢？

总之，明清监察制度看上去相似，但清朝的制度运行本身发生了质的变化。清朝官员腐败严重的根源归根结底还是在于其专制集权体制，上至皇帝下至督抚，权力过大，缺少有效监督。清朝的反腐更多的还是靠当政者的强势整肃和推动，一旦松弛，贪腐依旧。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2022年第7期，作者：中国人民大学清史研究所教授、博士生导师、副所长 刘文鹏）