自国家诞生以来，政府直接参与经济活动，建立各种形式的国有企业，确有客观需要。但这些国有企业官僚化、行政化、衙门化，在经营中既当裁判员又当运动员，就不应该了。古代中国政府公权力就渗入经济活动，建立了一系列的国有经济形态。这套形态有理论基础，有外化形态，历史悠久，算得上是观察中国古代史的一个切入口。

从“井田制”到“经济统制”

经济国有思想在中国历史悠久。受后人推崇的先秦“井田制”，人尽其能，各人耕种自己的一亩三分地，看似宽松富足，但他们只有土地使用权，没有所有权。井田制本质上是土地国有、等额承包的制度。当时不仅是农田，凡是双眼所及之处都是国有的，所谓“普天之下，莫非王土”是也。当时的天子，“公私分明”，凡是使用权给予臣民的土地收入，比如，田租赋税，归入国库；凡是禁止百姓使用的山林河流的收入，归君主私人享受。在汉朝，前者收入归大司农所管，支持政府运转，后者归少府所管，政府无权支配。随着人口的增多，人们渐渐侵入君主所有的山林、河流，又在农业基础上发展出了工商业。政府禁而不绝，就在交通要道和城郭处设置关卡，向工商业者征收重税，等于默认了私人工商业的存在，同时参与分配，从中分得很大的一杯羹，算是行使自己的所有权。

需要注意的是，古代各朝各代对农民的田地使用权相当尊重，很少剥夺农民的使用权，同时承认农民之间对田地的继承、买卖关系。所以，古代农民对土地的使用权近似于所有权。但这种权利和所有权还是有距离的，起码在观念上，官府、社会和人们都承认土地国有的合理性。

秦朝是在法家思想指导下统一的中国。法家主张国家的统一、秩序和强盛，为此国家要力行集权，削弱社会力量，掌握足够多的资源。国家对经济的强制参与也就顺理成章了。同时，法家力求政权稳固，排斥社会流动性，视工商业为不稳定因素，主张“农本工商末”“重本抑末”。重农抑商思想自秦朝产生后，被后世朝代奉为圭臬。

西汉初期信奉清静无为，公权力自动退让，中国社会拥有了短暂的自由经济时期。到汉武帝时期，工商业经过几十年的发展，相当繁荣。吴王刘濞、大夫邓通和少数大商人，富可敌国。商税超过了田租，少府收入胜过了大司农，也就是汉武帝私人收入超过了西汉政府的收入。汉武帝屡次出击匈奴，每次都是大手笔，向南又镇抚蛮夷，朝廷入不敷出。汉武帝拿出少府的收入支持政府，还是不够。他鼓励富裕百姓，主要是盐铁商人，向朝廷捐款，结果应者寥寥。

结果汉武帝就不乐意了，我给你们地让你们经营，你们一个个都发财赚钱。现在我为了打匈奴把自己私房钱都捐了，而你们却不响应，那么我只有把地收还，让朝廷来经营吧！这便是汉武帝时代有名的所谓盐铁政策。”

盐铁是当时乃至整个古代最大最易发财的两种商业。汉武帝不让商人们经营，把其所有权收回，其利息收入则全部归给政府。这个制度直到清代，虽然小节上有所变化，但大体上总还遵循这一政策。当然，这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒，这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民间自由酿造。

国有思想和法家思想相结合，在汉武帝时期内政外交的刺激下，定型成了“经济统制”政策。

盐铁政策，不单单是将煮盐冶铁之类收归国营，还包括政府垄断铸币权，将与人们日常生活息息相关的一些行业，包括丝织业、酿酒业等收归国营，国家统一规格、限定数额、垄断经营。此外，汉武帝还垄断大宗运输业，定为“均输”制度；在重要市场设置官员监视与平衡物价，定为“市易”制度。这是一整套的、全方位的经济统制政策。相对应地，西汉出现了不少参与经济活动的部门和官吏，产生了规模不小的国有经济。

市场和国家的力量，各有长短和利弊。对于经济活动来说，绝对的国家参与和纯粹的自由竞争，都是不可取的。解决之道，是在两者的糅合当中找到一个“度”，一个国家和个人、官府与社会都能接受的度，一个有利于经济发展的度。可西汉的“经济统制”政策是在政府对自由经济的否定之后推行的，带上了过强的国家色彩，短期内给西汉王朝增加了巨额收入，但这是建立在经济活动质量的下降上的。比如，国家垄断食盐经营后，盐价立刻上涨，质量却下降了；铁器国家垄断经营后，负责铁器生产的官吏倾向于生产利润大、见效快、面子上好看的大型器皿，而不是一般百姓需要的犁、锄头、小刀等小型铁器。此外，国营机构的服务态度、对科技创新的热情，都大打折扣，最后受伤害的是大多数人的利益。

信奉法家思想的汉武帝依然在追逐短期效益。他进一步创造了“算缗”制度，也就是向私营工商业征收运输税和资产税，向运营车辆、船舶征收一两成的运输税。商人为了避税，纷纷隐瞒名下的交通工具和财产。汉武帝又跟进推行“告缗”制度，鼓励民间举报逃税者，官府查封逃税者的财产，举办者可以获得查封财产总额一半的奖励。经此一闹，私营工商业顿时气馁，完全不是国营经济的对手了。

西汉明令禁止官吏私自经营工商业，此项政策也被后世王朝所继承。士大夫阶层是统治阶层，怎么能自降身份，去做社会末层的商人呢？所以士大夫阶层是耻于从商的。

唐代以后的国有经济

隋唐是之后王朝政治制度的奠基者。唐朝参与经济活动的行政管理部门分别是户部和工部。户部所属四个司中，金部司直接管辖两京市、宫市等交易之事，直接参与市场活动。工部所属四个司中，工部司管理土木工程，既直接参与建设活动，又负责城市规划；屯田司掌管天下屯田事务和官员的公田分配，负责全国的国有农场和公田；虞部司掌管苑囿和国有山林、沼泽、草木，负责全国的国有林场和山地；水部司管理全国的航运、船只、桥梁、漕运、渔业等。

户部和工部的这些司，虽然直接参与市场经营，掌握庞大的国有经济，但主要还是承担行政管理工作。进士出身的郎中、员外郎们，将主要精力放在行政管理上，不太愿意参与经营，实在迫不得已要插手经营也往往征发劳役或者“外包”。

更直接参与、更热衷经济活动的唐代衙门，还是属于内廷的非行政机关，如各寺、卿、监。

比如，唐代有将作监，掌管宫室建筑和宫廷各种需求器物的打造。将作监集中了数量可观的熟练工匠，制造小到象牙雕刻，大到皇帝出巡的龙船等产品，至于漆器、兵械、碑刻等更是他们的主要产品。将作监相当于“大唐宫廷物资集团”，最高长官也叫将作监，从三品，级别一下子从司局级上升为部级。其助手将作少监是从四品下。总之，将作监没有行政管理的职能，完全从事经济活动，市场活动活跃，级别也大为提高。

与之相似的还有古老的少府监，工作内容与将作监相似，但更为精细，主要负责供应皇帝的私人器物、后妃们的服饰以及宗庙仪器等，主管少府监也是从三品，将整个衙门的级别提升为部级。少府监除设有中央各官署外，还兼管诸治监、铸钱监、互市监。诸治监、铸钱监建造在外地有矿山，尤其是有铜矿的地方，冶金铸币，因为负责人由所在地的都督、刺史兼任，所以级别不一，大体在部级和司局级之间。而掌管与藩属国贸易的互市监，因为负责人是从六品下，副手级别是从八品下，因此级别不高。

此外，唐朝还有与水部工作内容相似的都水监，负责水道疏浚、渡口沟渠的监管，类似于水部的执行机构，可又是一个独立的衙门，不归水部管辖。都水监的级别在中央诸卿寺监中是最低的，长官是两个并列的都水使者，只是正五品上的司级干部。机构也很小，主要是在各个渡口设置的令、丞，类似于后代的“某某管理处”，他们只是九品小官而已。

盐铁转运使由转运使、盐铁使两个职务合并而成。唐朝继承盐铁专卖制度，垄断食盐、冶金和茶税等，设置了专门的盐铁使；转运使则负责漕运转输，主要任务是把东南地区的盐利茶税等运输到关中地区。唐中期后，盐铁使、转运使合并成一个职务。盐铁专卖利润丰厚，是唐朝的主要收入。“通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯，而盐利过半。”可以说，单单盐铁一家就支撑了大唐王朝的财政收支。

唐朝的这个框架，沿袭到宋朝之后。到明清时期，皇权专制加强，以宰相为首的行政机关在萎缩，外朝和内廷的机构有合并的趋势。都水监在明朝并入了工部，将作监、少府监并入了清朝的内务府。清朝的内务府集合了大量内廷机构，内部各衙署直接参与经济活动，满足宫廷需要。

明清还派出大量差官、临时机构，参加经济活动，大大拓展国有企业的势力范畴，其中值得一提的是织造。明清在江宁、苏州、杭州等江南富庶地设局，织造各项衣料及制帛诰敕彩缯之类，兼及采办物资，供应宫廷之用。这些都是明确的官营纺织企业，相当于“国营江宁纺织公司”“国营苏州纺织公司”“国营杭州纺织公司”。它们既自己购买原料、设备，招募工人进行生产，也向当地工匠提供“订单生意”“来料加工”，或者干脆从市场上购买宫廷需要的物资（有的时候是明抢，为此引起过群体性事件）。

在明朝，管理这些织造局的人是宫廷派遣的“提督织造太监”。清朝改用内务府奴才，称织造。最有名的织造要算大文豪曹雪芹的祖先了。他的曾祖曹玺从内务府营缮司郎中的职位上调任江宁织造，祖父曹寅以康熙侍卫的身份出任苏州织造。郎中是正五品官员，皇帝侍卫中最低级的四等侍卫也是从五品官员，由此大致可知，织造为司局级干部。苏州织造李煦（《红楼梦》中贾母原型的哥哥）是从韶州知府位置上调来的。知府是从四品。这也坐实了织造局的大致级别。

从曹寅在任时造成五十万两白银亏空这一“罪行”来看，织造局业务发达，资金往来巨大。它们不仅圆满完成了宫廷交办的物资供应任务，还创造了不错的经济效益。康熙四十五年（1706年），曹寅加授通政司通政使衔，李煦加授大理寺卿衔。这两个官衔都是正三品。李煦后来再次加授户部右侍郎衔，荣升为正二品。如果机械地以负责人级别来判定国有企业级别，江宁、苏州两个织造局都升格为“副部级企业”了。

近代

近代以后，洋务企业兴起。这些企业与传统的官营工商业不同，使用的是新式机器、雇用了大量工人、按照西方工厂形式组织生产。这些新兴的企业依然受制于政府公权力，浸染了深厚的官场习气，非但没有逃脱国有企业的窠臼，行政化、官僚化反而更加严重了。

洋务企业主要有两类。第一类是纯粹的“官办企业”，如江南制造局、轮船招商局、安庆军械所等。官府直接任命官员为企业负责人，按照官府组织形式配置管理层，根据官场的作息、习惯和标准来生产经营。比如，“（江南）制造局积弊，再换一总办，即添用心腹委员三四十名，陈陈相因，有增无减，故司员两项，几至二百，实属冗滥”。第二类是“官督商办”的企业，名义上“商办”，实际经营管理大权依然操在官僚手中。官府委派一批官僚来企业“督办”“会办”“帮办”。

西方人考察中国近代企业时，常常奇怪工厂里有一些衣冠楚楚的人，在若无其事地闲坐、喝茶、聊天，此外还有更多的人为他们端茶倒水、听候使唤。不用说，这些人就是衙门派来“监督”“帮助”企业经营的官员。这些人除了偶尔训斥工人外，从不过问企业经营，主要精力放在了迎来送往和“跑衙门”上。他们所争的是企业的级别：到底是朝廷直辖的企业，还是省级创办管理的，还是州府县的小企业。似乎进了高一级的企业，就进了更高一级的衙门，有更好的“官途”。企业被当成了攀比级别的机关，论资排辈的场所。

官办或者“督办”的近代企业虽然不像传统国有企业那样兼具行政管理或者强制垄断的性质，但还是得到了朝廷的诸多扶持，比如，减税免税、平价物资、注资贷款和某种程度的垄断。比如，轮船招商局从初创时便享有从上海到天津的免税优惠，还享有运输漕粮的特权。在贷款方面，招商局得到了大量官款，到1879年清政府累计向它注资达一百九十二万八千两，而且李鸿章多次出面为该局请求缓息或免息。这种扶持加深了公权力对企业的控制，企业也产生了“等、靠、要”思想，逐渐丧失了自主经营的能力。许多企业内部官僚作风严重，管理混乱不堪，任人唯亲、人员冗杂、扯皮推诿、营私舞弊等现象与官场无二。如轮船招商局的分局、各船、各栈负责人不是姓唐就是姓徐，内部人想干事必须打通关节，而那些唐姓或者徐姓的中层干部，又“皆不在其事，但挂名分肥而已”。

八国联军侵华期间，北方局势动荡，开平煤矿不稳，张翼忧心忡忡。英国人利用张翼不懂洋务，采取坑蒙拐骗的手法，骗得张翼将矿产以极低的价格卖给英国人，“得以保全”。舆论大哗。朝廷也逼张翼去伦敦诉讼，要求赎回开平煤矿。载沣监国后，张翼仗着载沣的信任，颠倒黑白，吹嘘自己“中外合办”煤矿的功劳，还进一步将开平附近地脉相接的矿产以及秦皇岛通商口岸附近土地，承平、建平等地金矿银矿，都交给英国公司经营。河北士绅联名反对，要求惩办卖国贼张翼。载沣念旧，加上老福晋在一旁说张翼的好话，他非但没有惩处张翼，还追认了张翼的卖国行为。清朝自办矿务以来，开平周边矿产获利最多，最后竟然被英国人侵吞，有识之士莫不扼腕叹息。

晚清政府为了破除经济困境，鼓励私人企业发展。慈禧太后和大臣们认为最好的激励手段就是“赐官”，根据企业的资金额来赏赐创办者不同的顶戴。晚清官府往往做什么都挨骂，不过奖励章程却得到了私人企业家的好评。要知道，他们昨天还被认为“四民之末”“为富不仁”“无商不奸”，今天却被告知可以“加头品顶戴”“赐双龙金牌”，不禁感慨：“今乃以子男等爵，奖创办实业之商，一扫数千年贱商之习，斯诚稀世之创举。”官帽对他们也有现实帮助，头戴官帽交际起来底气无端足了许多。县城里的那些芝麻小官，无端也不敢来找私人企业的麻烦了。所以，在理论和实践中，企业家都欢迎奖励章程——虽然他们的企业还是不能和国有企业相比。不过，古代企业走到这一步，算是彻底沦陷在官本位的泥潭中了。